პოლიტიკურ დღის წესრიგში თვითმმართველობის რეფორმა დგას

პარლამენტში დაიწყო მსჯელობა თვითმმართველობის ახალ კანონპროექტზე, რომელიც ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის ძირითად პრინციპებთან ქართული რეალობის შესაბამისობაში მოყვანას ისახავს მიზნად. ახალი კანონპროექტი ითვალისწინებს საქართველოს ტერიტორიის ადმინისტრაციულ მოწყობას და არჩევითობის გზით სრული თვითმმართველობის დამკვიდრებას. თუმცა კანონპრექტს, რომლის ირგვლივ სახელისუფლებო წრეებშიც აზრთა სხვადასხვაობაა, საზოგადოებრივი ორგანიზაციების დიდი ნაწილი არ უჭერს მხარს.

თვითმმართველობების ტერიტორიული საფუძვლები
 
თვითმმართველობის შესახებ კანონპროექტის მიხედვით, რომლის ავტორია პარლამენტის რეგიონალური პოლიტიკის და თვითმმართველობის კომიტეტის თავმჯდომარის მოადგილე ვანო ხუხუნაიშვილი, დღეს მოქმედი რაიონული დაყოფის პრინციპი ძალაში რჩება და მკვიდრდება ერთდონიანი თვითმმართველობა რაიონული მუნიციპალიტეტების სახით. თუმცა უქმდება სოფლებში, თემებსა და პატარა ქალაქებში დღეს მოქმედი ქვედა დონის 1100 საკრებულო.  
 
“ქალაქები, სადაც დღეს ირჩევა მერი, ამ კანონპროექტის მიხედვით შევლენ რაიონული მუნიციპალიტეტების შემადგენლობაში და მათზე გავრცელდება საერთო პრინციპები“, – აცხადებს ვანო ხუხუნაიშვილი. თუმცა ოპონენტები მიიჩნევენ, რომ ეს დებულება ქალაქების განვითარებას ხელს შეუშლის.
 
კანონპროექტის მიხედვით, საქართველოს ტერიტორია დაიყოფა 65 მუნიციპალიტეტად და მხოლოდ 7 თვითმმართველ ქალაქად: თბილისი, ბათუმი, რუსთავი, სოხუმი, ფოთი,  ქუთაისი, ცხინვალი. 72–ვე თვითმმართველ ერთეულს  საკუთარი საკრებულო ეყოლება.
 
“ამ მოდელით გარკვეულწილად შევინარჩუნეთ და ტრანსფორმაცია გავუკეთეთ დღევანდელ მოდელს ვეყრდნობიდით რა შემდეგ პრინციპებს: რეფორმის სიიაფეს, სიმარტივეს და დროში შეზღუდულობას“, – განუცხადა “სივილ ჯორჯიას“ ვანო ხუხუნაიშვილმა.

მან “დროში შეზღუდულობაში“ 2006 წლისათვის დაგეგმილი თვითმმართველობის არჩევნები იგულისხმა, “რომელიც ძირფესვიანი  რეფორმის გატარებისა და ტერიტორიული დაყოფის ახალი პრინციპების  შემოღების საშუალებას არ იძლევა“.  თუმცა ხუხუნაიშვილი დასძენს, რომ მომავალში ახალი პრინციპების გათვალისწინებით თვითმმართველობის კიდევ ერთი რეფორმის ჩატარება არ არის გამორიცხული.  
 
“რატომ უნდა შეცვალოთ სისტემა რამოდენიმეჯერ, როცა ჩვენ სწორი გზით წასვლა ეხლავე შეგვიძლია?“, – აცხადებს “ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის“ ხელმძღვანელი ანა დოლიძე.
 
სამოქალაქო სექტორის ნაწილი მიიჩნევს, რომ რაიონების შენარჩუნებით ხელისუფლება რეალური თვითმმართველობის დამკვიდრებისა და ქვეყნის დეცენტრალიზაციის “უნიკალურ შანსს“ უშვებს ხელიდან.

“ეს არ არის თვითმმართველობებისთვის რეალური ძალაუფლების მინიჭების მცდელობა, არამედ ეს არის საშუალება, რომ ხელისუფლებამ ერთდროულად ორი კურდღელი დაიჭიროს – ერთის მხრივ, საერთაშორისო ორგანიზაციებს და მოსახლეობასაც დაანახოს, რომ რეფორმა მიმდინარეობს და მეორეს მხრივ, შეინარჩუნოს ცენტრალიზებული მართვა, რომელიც დღეს არსებობს“, – განუცხადა  ანა დოლიძემ “სივილ ჯორჯიას”.

თვითმმართველობის მხოლოდ რაიონულ დონეზე შენარჩუნებას აპროტესტებს “მშვიდობის, დემოკრატიისა და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის” წარმომადგენელი დავით ლოსაბერიძე, რომელიც სხვა საზოგადოებრივ ორგანიზაციებთან ერთად თვითმმართველობის შესახებ ალტერნატიული კონცეფციის ავტორია. აღნიშნული კონცეფცია სოფლისა და თემის დონეზე გამსხვილებული თვითმმართველობის დამკვიდრებას ითვალისწინებს, რათა “თვითმმართველობის ძირითადი პრინციპები – ხალხთან სიახლოვისა და მათთვის სერვისების მიწოდების შესახებ, არ დაირღვეს“, – აღნიშნა ლოსაბერიძემ “სივილ ჯორჯიასთან“ საუბარში. 
 
“რაიონული დაყოფის პრინციპის მიუხედავად ქვედა დონეზე უნდა იყოს არჩევითობა, რათა თვითმმართველი რგოლი და მოსახლეობა ერთმანეთს არ დაშორდეს.  წინასწარ ვაცხადებ, რომ  წარმოდგენილი კანონპროექტის მიღების შემთხევევაში იქნება პრობლემები და ჩვენი მოთხოვნაა სწორედ, რომ ეს პრობლემები იყოს წინასწარ თავიდან აცილებული“, – აცხადებს დავით ლოსაბერიძე.
 
მისი თქმით, “რაიონი იმდენად მსხვილი ერთეულია, რომ პოლიტიკური პარტიები, და არა მარტო ეთნიკურ ანკლავებში, ამას გამოიყენებენ თვითმმართველობის პოლიტიზაციისათვის, რაც მის მოსახლეობის პრობლემებზე ორიენტირების ძირითადი ფუნქცისგან აცდენას გამოიწვევს“.
 
მმართველი ორგანოები
 
წარმოდგენილი კანონპროექტით, ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოა საკრებულო,  რომელიც შედგება პროპორციული სისტემით 4 წლის ვადით არჩეული წევრებისაგან. თუმცა კანონპროექტში არ არის განსაზღვრული, თუ რამდენი წევრი შედის საკრებულოს შემადგენლობაში.
 
ადგილობრივი თვითმმართველობის ძირითადი აღმასრულებელი ორგანოა გამგეობა, რომელიც შედგება მერის, მერის მოადგილის და საკრებულოს კომისიათა თავმჯდომარეებისაგან. ამასთან თვითმმართველი ერთეულის ხელმძღვანელი –  მერი, ისევე როგორც მისი მოადგილე, საკრებულოდან ირჩევა 4 წლის ვადით. 
 
“ხელისუფლება  ამჯერადაც არ აძლევს  საშუალებას მოსახლეობას, რომ მუნიციპალიტეტის პირველი პირი [მერი] პირდაპირი და საყოველთაო წესით აირჩიოს და ასევე ირღვევა ბალანსი წარმომადგენლობით და აღმასრულებელ შტოებს შორის ანუ მუნციპალიტეტის აღმასრულებელი და საკანონმდებოლო ორგანოს პირველი პირი ერთი და იგივე ადამიანია, რომელიც ბიუჯეტს კიდეც  ქმნის, ამტკიცებს და ასრულებს მას“, – განუცხადა “სივილ ჯორჯიას“ დეპუტატმა “ახალი მემარჯვენეებიდან“ მამუკა კაციტაძემ.
 
კანონპროექტის ოპონენტები აცხადებენ, რომ თვითმმართველობის მმართველ რგოლებს შორის უფლებამოსილებები აბსოლუტურად გაუმიჯნავია, მაშინ როცა კანონპროექტის ავტორი განმარტავს, რომ ადგილობრივ დონეზე ხელისუფლების დანაწილება აუცილებლობას არ წარმოადგენს.
 
“ადგილობრივ დონეზე დიდი ძალაუფლება არ არის კონცენტრირებული და შესაბამისად არც იმის საშიშროებაა, რომ ვინმე ბოროტად გამოიყენებს მას. მითუმეტეს, რომ არანაირი აღრევა არ ხდება ადგილობრივი ხელისუფლების შტოებს შორის, სადაც კლასიკური გამიჯვნა სავალდებულო არც არის. თვითმმართველობებში შესაძლებელია, რომ საკრებულოს ფუნქციები გაცილებით მეტი იყოს“, – აცხადებს ვანო ხუხუნაიშვილი. 
 
“კანონპროექტში ელემენტარული სამართლებრივი პრინციპები არ არის გათვალისწინებული. ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოს მეთაური ამავდროულად არის აღმასრულებელი ანუ მერი, გარდა ამისა მერი არის ანგარიშვალდებული საკრებულოს წინაშე. ანუ უფლებამოსილებები თვითმართველობის ხელისუფლების შტოებს შორის აბსოლუტურად გაუმიჯნავია“,  – აცხადებს ანა დოლიძე “სივილ ჯორჯიასთან“ საუბარში.
 
კანონპროექტის მიხედვით, თვითმმართველობის აღმასრულებელ რგოლში ჩნდება ახალი თანამდებობები – ადმინისტრაციის უფროსი და თვითმმართველობის რწმუნებული. ეს უკანასკნელი მუნიციპალიტეტის შემადგენელ ტერიტორიულ ერთეულებში (ძირითადად სოფლებში)ახორციელებს ხელისუფლებას. ადგილობრივი თვითმმართველობის კონტროლის ორგანოა თვითმმართველობის კონტროლიორის სამსახური, რომელსაც ქმნის საკრებულო.
 
თვითმმართველობის საქმიანობაზე კონტროლი

კანონპროექტით, თვითმმართველობის ორგანოებს კონტროლს უწევს,  როგორც სახელმწიფო, ისე მოსახლეობა. კერძოდ,  გათვალისწინებულია თვითმმართველობის ორგანოებზე უშუალო ზედამხედველობის ისეთი ფორმა, როგორიცაა საკრებულოს გაწვევა.  ამავდროულად კანონპროეტში ხაზგასმულად არის აღნიშნული, რომ თვითმმართველობის ცენტრალური ხელისუფლებისაგან დამოუკიდებლობის პრინციპი დაცული უნდა იყოს. 
 
კანონპროექტით გათვალისწინებულია საკრებულოს გაწვევისა და რიგგარეშე არჩევნების დანიშვნის რამოდენიმე გზა, მათ შორის საკრებულოს მიერ მოსახლეობის ნდობის დაკარგვის შემთხვევაში. ასევე თუ საკრებულო უარს აცხადებს გააუქმოს ან შეცვალოს მის მიერ მიღებული და სასამართლოს მხრიდან კანონსაწინააღმდეგოდ მიჩნეული ნორმატიული აქტი, პრეზიდენტს პარლამენტის თანხმობით საკრებულოს დათხოვნისა და ახალ არჩევნებამდე პირდაპირი მმართველობის შემოღების უფლება აქვს. 
 
“მე თვითმმართველობის ნიშნებს ვერ ვხედავ იმ უფლებაში, რომ ცეტრალურ ხელისუფლებას ენიჭება თვითმმართველ ერთეულზე ზედამხედველობის და მისი დათხოვნის უფლება. ანუ ჩვენ გვექნება ბუტაფორიული თვითმმართველობა და რეალურად გადაწყვეტილებებს ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოები მიიღებენ“, – აცხადებს ანა დოლიძე.
 
ვანო ხუხუნაიშვილის განცხადებით, თვითმმართველობებზე სახელმწიფო ზედამხედველობის განხორციელების შესახებ კანონპროექტის მიხედვით, რომელიც თვითმმართველობის შესახებ ძირითად კანონპროექტთან პაკეტში იხილება, პრეზიდენტის სამხარეო რწმუნებულებს ასევე გააჩნიათ თვითმმართველ ორგანოებზე  კონტროლის განხორციელების უფლებამოსილება. 
 
გარდა ამისა მთავრობა უახლოეს მომავალში გეგმავს ახალი სამინისტროს შექმნას, რომელიც კოორდინირებას გაუწევს რეგიონალურ პოლიტიკის, ადგილობრივი თვითმმართველობისა და ტერიტორიული მოწყობის საკითხებს მას შემდეგ, რაც პარლამენტი მიიღებს თვითმმართველობის შესახებ ახალ კანონს.
 
თვითმმართველობის განხორციელებაში მოქალაქეთა უშუალო მონაწილეობის მხრივ კანონპროექტი 7 სხვადასხვა ფორმას, მათ შორის საკრებულოს დათხოვნის მოთხოვნას,  ითვალისწინებს, რომლებიც ადგილობრივ თვითმმართველ ორგანოზე კონტროლსა და მოსახლეობისადმი ანგარიშვალდებულებას უზრუნველყოფს.
 
თვითმმართველობის უფლებამოსილებები
 
კანონპროექტი ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს ანიჭებს  სავალდებულო (ექსკლუზიურდა სახელმწიფო ორგანოების მიერ დელეგირებულ) და ნებაყოფლობით უფლებამოსილებებს.
 
თვითმმართველი ერთეულის უმთავრეს ექსკლუზიურ უფლებას ადგილობრივი ბიუჯეტის ფორმირება წარმოადგენს. კანონპროექტში საბიუჯეტო საკითხები საკმაოდ დეტალურად არის გაწერილი, თუმცა საბიუჯეტო თემატიკას ადგილობრივი ბიუჯეტების შესახებ ცალკე კანონპროეტი დაარეგულირებს, რომელიც თვითმმართველობის შესახებ კანონპროექტთან პაკეტშია ასევე წარმოდგენილი.

ვანო ხუხუნაიშვილის განცხადებით, “დამოუკიდებელი საბიუჯეტო პროცესი და დამოუკიდებელი ბიუჯეტი“ თვითმმართველობის ახალი მოდელის ერთ–ერთი უმთავრესი ღირსებაა. თუმცა მისი ოპონენტები თვლიან, რომ ახალი საგადასახდო კოდექსის პირობებში, რომელიც 2005 წლიდან მოქმედებს, ადგილობრივი ბიუჯეტების დამოუკიდებლობა უზრუნველყოფილი ვერ იქნება.

“ადგილობრივი ბიუჯეტების შევსების ძალიან მწირი წყაროები არსებობს. ადგილობრივი ბიუჯეტები ივსება მხოლოდ ორი  – ქონებისა და სათამაშო ბიზნესის გადასახადებიდან და ადგილობრივი მოსაკრებლებისაგან. ეს კი არ არის საკმარისი რესურსი ბიუჯეტის არსებობისთვის. შედეგად ადგილობრივი ბიუჯეტები ტრანსფერების მიღების გზით კვლავ ფინანსურად დამოკიდებულები დარჩებიან სახელმწიფო ბიუჯეტზე“, –  განუცხადა “სივილ ჯორჯიას“ მამუკა კაციტაძემ.
 
კანონპროეტის მიხედვით, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა უფლებამოსილება ასევე ვრცელდება სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების, ქონების მართვის, ბუნებათსარგებლობის, გარემოს დაცვის, მშენებლობის, კეთილმოწყობის, ტრანსპორტისა და საგზაო მეურნეობის, ვაჭრობის და მოსახლეობის სხვა საყოფაცხოვრებო მომსახურების, საბინაო-კომუნალური მეურნეობის, განათლების, კულტურისა და სპორტის, ჯანმრთელობის დაცვის, კანონიერების, მართლწესრიგის, მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვის სფეროებზე.
 
თუმცა ამ გძელი ნუსხის მიუხედავად, კანონპროეტის ოპონენტები აცხადებენ, რომ ცენტრალურ ხელისუფლებასა და ადგილობრივ თვითმმართველობებს შორის უფლებამოსილებათა მკვეთრი გამიჯვნა არ არსებობს. 
 
“კომპეტენციათა გამიჯვნის საკითხი, რომელიც პროექტის მიხედვით საკმაოდ ბუნდოვანია, უფრო ნათელი უნდა გახდეს, რათა კონკრეტულად ვიცოდეთ თუ რა არის ადგილობრივი თვითმმართველობის ექსკლუზიური უფლებები და რა შედის ცენტრალური ხელისუფლების კომპეტენციაში“, – განუცხადა “სივილ ჯორჯიას“ დავით ლოსაბერიძემ.
 
უნდა აღინიშნოს, რომ კანონპროეტის სრულყოფილებაზე არც მის ავტორს აქვს პრეტენზია. საპარლამენტო უმრავლესობა, სადაც ასევე არსებობს აზრთა სხვადასხვაობა თვითმმართველობის პრინციპულ საკითხებზე, გამოთქვამს მზადყოფნას გაითვალისწინოს სამოქალაქო საზოგადოების მიერ გამოთქმული ცალკეული შენიშვნები.