ევროკავშირის დირექტივა vs ქართული ე.წ. ‘აგენტების’ კანონი

2023 წლის 12 დეკემბერს ევროკავშირმა „დემოკრატიის დაცვის“ პაკეტი მიიღო. პაკეტის ნაწილია დირექტივის პროექტი, რომლის მიზანიცაა წევრ სახელმწიფოებში მესამე ქვეყნების მიერ ანტიდემოკრატიული ჩარევისა და გავლენების შემცირებასთან დაკავშირებული კანონმდებლობის ჰარმონიზაცია.

დირექტივის პროექტი ასევე ითვალისწინებს მესამე ქვეყნების ინტერესების გამტარებელი ორგანიზაციებისა და ფიზიკური პირების აღრიცხვის მექანიზმის შექმნას. აღნიშნული ინიციატივა აიტაცეს საქართველოში, სადაც მმართველი პარტიის წარმომადგენლები მის ხელახლა ინიცირებული ე.წ. “აგენტების კანონის” ანალოგად წარმოჩენას ცდილობენ. თუმცა, მიუხედავად ცალკეული მსგავსებებისა, დირექტივა და ქართული კანონი ძირეულად განსხვავდება – როგორც მათი ინიცირების კონტექსტით, ასევე შინაარსითა და მასშტაბითაც.

ორი განსხვავებული კონტექსტი

ევროკავშირის დირექტივა და ქართული ე.წ. “აგენტების” კანონი განსხვავებულ გარემოებებში დაინიცირდა.

ევროპული დირექტივა მტრული სახელმწიფოებიდან მომდინარე საფრთხეებისგან თავდაცვის ღონისძიებათა ფართო ძალისხმევის ნაწილია. უკვე 2020 წლიდან, „ევროპული დემოკრატიის სამოქმედო გეგმის“ ფარგლებში, ევროკავშირის სტრუქტურები აქტიურად მუშაობენ კომპლექსურ საკანონმდებლო ცვლილებებსა და ახალ ინსტიტუციურ მექანიზმებზე, რომელთა მიზანი მტრული სახელმწიფოებისა და ავტორიტარული რეჟიმების მიერ ევროკავშირის ძირგამომთხრელი საქმიანობისგან და ევროკავშირის ქვეყნების დემოკრატიულ პროცესებში ბოროტგანზრახული და ფარული ჩარევისაგან დაცვაა.

ამ მიზნით, ევროკავშირმა ბოლო წლებში უკვე გაატარა არაერთი ცვლილება ენერგოუსაფრთხოების, კრიტიკული ინფრასტრუქტურის მდგრადობის, მონაცემთა დაცვის, უცხოეთიდან შემოსული ინვესტიციების უკეთ აღრიცხვისა და პოლიტიკური ფინანსირებისა და ევროკავშირის ოფიციალური პირების საქმიანობის გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად.

ამას მოჰყვა “დემოკრატიის დაცვის პაკეტის” ინიციატივა, რომელიც ევროკომისიამ 2023 წლის 16 თებერვალს წარმოადგინა. ინიციატივა ითვალისწინებდა წევრი სახელმწიფოებისთვის უცხოეთიდან დაფინანსებული ლობისტური მომსახურების სფეროში გამჭვირვალობის ერთიანი სტანდარტების, ჰარმონიზებული საკანონმდებლო ბაზისა და პროცედურების შექმნას. გაიმართა ორთვიანი საჯარო კონსულტაციები, რომლის ფარგლებშიც ყველა დაინტერესებულ პირს, მათ შორის კერძო, არასამთავრობო და აკადემიურ ორგანიზაციებს, ექსპერტებსა და რიგით მოქალაქეებს ინიციატივასთან დაკავშირებით აზრის გამოთქმა შეეძლოთ. სწორედ “დემოკრატიის დაცვის პაკეტის” ნაწილია დირექტივის პროექტი უცხოური დაფინანსების გამჭვირვალობის შესახებ. დირექტივის პროექტი 2023 წლის დეკემბერში, საჯარო კონსულტაციების  დასრულების შემდეგ წარადგინეს.

ევროკავშირისგან განსხვავებით, ქართული კანონი არ წარმოადგენს დემოკრატიის ხარისხისა და გამჭვირვალობის დაცვის რაიმე ფართო პაკეტის ნაწილს. ის ცალკე მდგომი კანონია, რომელიც, მისივე ინიციატორების თანახმად, გავლენიანი არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და მმართველი პარტიის პოლიტიკური ოპონენტების მიერ უცხოეთიდან მიღებული დაფინანსების გამჭვირვალობისა და საჯაროობის გაზრდას ისახავს მიზნად.

თუკი ევროკავშირში დირექტივის შემუშავება საზოგადოების ჩართულობით, დროში გაწერილი პროცედურების შესაბამისად მიმდინარეობდა, საქართველოს პარლამენტმა “უცხოური გავლენის აგენტების” შესახებ კანონი შარშან პირველი მოსმენით სწორედ რომ ძლიერი საზოგადოებრივი წინააღმდეგობის მიუხედავად მიიღო. თუმცა უწყვეტმა პროტესტმა მმართველ პოლიტიკურ ძალას კანონის გაუქმება აიძულა. “ქართულმა ოცნებამ” პირობაც დადო, რომ კანონს აღარ დააბრუნებდა, მაგრამ 2024 წლის 3 აპრილს მან იგივე კანონი – შეცვლილი სახელწოდებით – ისევ დააინიცირა.

როგორ ცდილობენ ევროკავშირისა და საქართველოს კანონმდებლები გამჭვირვალობის გაზრდას?

განსხვავდება ის მასშტაბიც, რომლითაც ევროკავშირი და საქართველო რეალური გამჭვირვალობის უზრუნველყოფას ცდილობენ. თუკი ქართულ კანონს მედია და არასამთავრობო ორგანიზაციები ჰყავს მიზანში ამოღებული, ევროკავშირის ფართომასშტაბიანი რეფორმა წესებს ევროპარლამენტარებისთვისაც ამკაცრებს.

2023 წლის იანვარში ევროპარლამენტის პრეზიდენტმა რობერტა მეცოლამ წარადგინა რეფორმის გეგმა, რომელიც მიზნად ისახავს ევროპარლამენტის საქმიანობის გამჭვირვალობის გაზრდას და უცხო ქვეყნების სასარგებლოდ არაკეთილსინდისიერი და ფარული ლობისტური საქმიანობის აღკვეთას. ამ გეგმის ფარგლებში, ევროპარლამენტმა გაამკაცრა საკუთარი შინაგანაწესიც. გამკაცრებული წესები მოიცავს რამდენიმე მნიშვნელოვან მოთხოვნას:

• ევროპარლამენტარების მიერ უცხო ქვეყნების წარმომადგენლებთან მათი შეხვედრების შესახებ ინფორმაციის საჯაროდ გამოქვეყნებას
• ინტერესთა კონფლიქტის ცნების გაფართოებას და შესაბამისი ქონებრივი დეკლარაციების საჯაროდ გამოქვეყნებას
• ყველა მიღებული შემოსავლის დეკლარირებას
• პარლამენტარების ქონებრივი დეკლარაციების გამოქვეყნებას საპარლამენტო მანდატის მიღებისა და თითოეული მანდატის ვადის გასვლის შემდეგ
• გამკაცრებულ წესებს მიღებული საჩუქრებისა და მათი წარმომავლობის შესახებ, ასევე მესამე პირების მიერ მათთვის გადახდილი სამოგზაურო თუ საარსებო სახსრების გარშემო.

ამის საპირისპიროდ, საქართველოს პარლამენტს პარლამენტის წევრების საქმიანობის გამჭვირვალობის გაზრდის მიზნით ახალი წესები არ შეუმუშავებია. უფრო მეტიც, უკანასკნელ წლებში საქართველოში მნიშვნელოვანი ხარვეზები დაფიქსირდა საჯარო მმართველობის გამჭვირვალობის კუთხით, რაც უარყოფითად აისახა საქართველოს სტატუსზე ღია მმართველობის პარტნიორობის (OGP) ფარგლებში.

ღია მმართველობის პარტნიორობა საერთაშორისო პლატფორმაა, რომელიც მიზნად ისახავს ქვეყნებში გამჭვირვალე მმართველობის, მოქალაქეთა ინტერესების დაცვის, სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის და ეფექტური ანტიკორუფციული ღონისძიებების გატარებას.  აღსანიშნავია, რომ 2021 და 2022 წლებში საქართველომ არ წარადგინა ღია მმართველობის სამოქმედო გეგმა, რითაც დაარღვია ამ პლატფორმის დეკლარაციით გათვალისწინებული პრინციპები და ქვეყანა უმოქმედო სტატუსის მინიჭების რისკის ქვეშ დადგა.

ევროპული და ქართული ინიციატივები: მსგავსება და განსხვავებები

მაშინ, როცა ქართული ინიციატივა კონკრეტული კანონის პროექტია, თავისი დაწვრილებით გაწერილი წესებითა და სანქციებით, ევროკავშირის დირექტივის პროექტი წევრ ქვეყნებს შორის შესაბამისი საკანონმდებლო ბაზის ჰარმონიზაციის სახელმძღვანელო პრინციპებისა და პარამეტრების განმსაზღვრელი დოკუმენტია. მათ აქვთ საერთო მახასიათებლები, თუმცა უფრო მეტი – განმასხვავებელი.

საერთო:

1. რეესტრი

ევროკავშირის დირექტივა ითვალისწინებს ეკონომიკური სარგებლის სანაცვლოდ მესამე ქვეყნების, ანუ უცხო ქვეყნების ინტერესების წარმომადგენლობითი მომსახურების გამწევი ორგანიზაციებისა და კერძო პირების აღრიცხვის საერთო-ევროპული რეესტრის შექმნას. 

ქართული კანონპროექტიც ითვალისწინებს რეესტრის შექმნას, სადაც დარეგისტრირების ვალდებულება ექნება უცხოური დაფინანსების მიმღებ ორგანიზაციებს.

2. უცხო ქვეყნის ინტერესების წარმომადგენლობის გაგება ფორმალური ლობიზმის ცნებაზე უფრო ფართო ინტერპრეტაციით

ევროკავშირის დირექტივა იყენებს ცნებას „ინტერესთა წარმომადგენლობითი საქმიანობა“, რომელიც ლობიზმის ფორმალურ განმარტებას სცდება. ამასთან დაკავშირებით დირექტივის ტექსტსა და ევროკომისიის განცხადებაში აღნიშნულია, რომ უცხო ქვეყნების ინტერესების წარმომადგენლობა შეიძლება სხვადასხვა ფორმით გამოიხატოს.

ევროკავშირის წევრი 27 სახელმწიფოდან 15-ს უკვე აქვს ლობიზმთან და უცხო ქვეყნის ინტერესების გატარებასთან დაკავშირებული კანონები, ეროვნული რეესტრები და სხვადასხვა მექანიზმი. ამიტომ, შედარებით ზოგადი ტერმინი ემსახურება წევრი სახელმწიფოების ეროვნული კანონმდებლობების მარტივი ჰარმონიზაციის მიზანს, რადგან ამ ცნების ქვეშ უფრო მოქნილად შეიძლება შევიდეს ის კანონები და მექანიზმები, რომლებიც ევროპულ სამართალთან და ადამიანის უფლებების სტანდარტებთან შესაბამისობით უკვე მოქმედებს ევროკავშირის ზოგიერთ ქვეყანაში. აქვე მნიშვნელოვანია ხაზი გავუსვათ, რომ უცხოური დაფინანსების გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული ე.წ. უნგრული აგენტების კანონი ევროსასამართლომ უკანონოდ ცნო და უნგრეთს მისი გაუქმება მოუწია.

საქართველოში ინიცირებული კანონის რეგულირების სფეროც სცდება ფორმალური ლობიზმის სფეროს და უცხოეთიდან მიღებული დაფინანსების მქონე ყველა არასახელმწიფო ორგანიზაციას ავალდებულებს, რომ სპეციალურ რეესტრში დარეგისტრირდეს, როგორც უცხო ქვეყნის ინტერესების გამტარებელი.

განსხვავებები:

1. რეესტრში დარეგისტრირების კრიტერიუმები

ევროკავშირის დირექტივის თანახმად, რეესტრში რეგისტრაცია არ შეეხება ევროკავშირის, ევროკავშირის ქვეყნებისა და ევროპის ეკონომიკურ ზონაში შემავალი ქვეყნებისგან დაფინანსების მიმღებ ორგანიზაციებს.

ქართული კანონპროექტი არ ასხვავებს დაფინანსების წარმომავლობას და პარტნიორი ქვეყნებისა და გაერთიანებების, მათ შორის ევროკავშირის მიერ დაფინანსებულ ორგანიზაციებსაც ავალდებულებს რეესტრში რეგისტრაციას.

2. სამოქალაქო სექტორის დაცვის მექანიზმები

ევროკავშირის დირექტივაში მთელი თავი ეთმობა არასამთავრობო სექტორის დაცვის მექანიზმების შემუშავების აუცილებლობას და იმის უზრუნველყოფის ვალდებულებას, რომ რეესტრში რეგისტრაცია არ იქნას გამოყენებული ორგანიზაციების რაიმე სახით სტიგმატიზაციის მიზნით. პირიქით, დირექტივაში ხაზგასმულია არასამთავრობო ორგანიზაციების, მედიისა და სამოქალაქო საზოგადოების მხარდაჭერის გაძლიერების აუცილებლობა. დირექტივა ასევე აღნიშნავს, რომ ევროკავშირმა უნდა გაზარდოს ევროკავშირის ღირებულებებისა და ადამიანის უფლებების დამცავი ორგანიზაციების მხარდაჭერა და გაძლიერებული ყურადღება გამოიჩინოს, რათა არ დააფინანსოს ევროპული ღირებულებების საწინააღმდეგო ქმედებები და ორგანიზაციები, რომლებიც ევროკავშირის ღირებულებების ძირგამომთხრელ და მადისკრედიტირებელ საქმიანობას ეწევიან.

ამის საპირისპიროდ, ქართული კანონის ინიციატორები სამოქალაქო სექტორის წარმომადგენლებსა და მაღალი რეპუტაციის მქონე არასამთავრობო ორგანიზაციებს მოიხსენიებენ როგორც რადიკალურ, მტრულ ორგანიზაციებს. ხელისუფლების წარმომადგენლები აცხადებენ, რომ ორგანიზაციები, რომლებიც საქართველოს სტრატეგიული პარტნიორი ქვეყნებისგან, მათ შორის აშშ-ისა და ევროკავშირისგან იღებენ საგრანტო დაფინანსებას, ემსახურებიან საქართველოს საწინააღმდეგო ინტერესებს და რომ საჭიროა, საზოგადოებამ იცოდეს, რომ ისინი უცხო ქვეყნის ინტერესების გამტარები არიან. შესაბამისად, იქნება ეს “უცხო ქვეყნის აგენტი” თუ “უცხო ქვეყნის ინტერესების გამტარებელი”, ამ ორგანიზაციების სტიგმატიზაციას უკვე წინასწარ ცხადად ცდილობს მმართველი პოლიტიკური ძალა.

3. ერთი დაფინანსების წყარო – ეროვნული და ანტიეროვნული ინტერესები?

ყველაზე მნიშვნელოვანი განსხვავება კი იმაში მდგომარეობს, რომ ევროკავშირი თავად არის დონორი. ის საკუთარ სივრცეში სამოქალაქო სექტორსაც აფინანსებს და, საქართველოს სახელმწიფო ინსტიტუტებისგან განსხვავებით, უცხო ქვეყნებისგანაც არ იღებს ტექნიკურ დახმარებას რეფორმების გატარების თუ ინსტიტუციური გაძლიერების მიზნით.

ევროკავშირისგან განსხვავებით, საქართველოს მთავრობა მუდმივად იღებს დასავლელი პარტნიორი ქვეყნებისგან  დაფინანსებას და ტექნიკურ დახმარებას. როგორც წესი, აშშ-ისგან და ევროკავშირისგან მიღებული დახმარების პაკეტები ერთიანად მოიცავს, ერთი მხრივ, სახელმწიფო სტრუქტურებისთვის დახმარებას და, მეორე მხრივ, სამოქალაქო სექტორის გაძლიერებას. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ ქართული კანონპროექტი უცხოური ინტერესების გამტარებელთა რეესტრში მხოლოდ არასახელმწიფო ორგანიზაციების რეგისტრაციას ითვალისწინებს. მაშინ, როცა კონკრეტული დონორის მიერ დაფინანსებული სახელმწიფო სტრუქტურა არ ჩაითვლება უცხო ქვეყნის ინტერესების გამტარებლად, იმავე დონორის მიერ მთავრობასთან დადებული იმავე საგრანტო შეთანხმების ფარგლებში დაფინანსებული არასამთავრობო ორგანიზაცია ვალდებული იქნება, დარეგისტრირდეს, როგორც უცხო ქვეყნის ინტერესების გამტარებელი.

მასალა მოამზადა ქეთი შუბითიძემ, პოლიტიკის და მართვის საკონსულტაციო ჯგუფის (PMCG) აშშ-ის ოფისის ბიზნეს განვითარების მენეჯერმა