რას ნიშნავს ღია ცის შეთანხმებაზე აშშ-ის პოზიცია საერთაშორისო პოლიტიკისა და საქართველოსთვის?
2020 წლის 21 მაისს ამერიკის შეერთებული შტატების სახელმწიფო დეპარტამენტმა ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების დატოვების განზრახვა გაახმაურა. ექვსი თვის შემდეგ ამერიკის შეერთებული შტატები ხელშეკრულების მხარე ოფიციალურად აღარ იქნება.
აშშ-მ ხელშეკრულებიდან გამოსვლის მიზეზად რუსეთის მიერ ვალდებულებების დარღვევა და ხელშეკრულების თვითნებური ინტერპრეტაცია დაასახელა. მიზეზებს შორისაა რუსეთის მხრიდან: 1) საქართველოს ოკუპირებული რეგიონების – აფხაზეთისა და ცხინვალის (რომლებსაც რუსეთი დამოუკიდებელ ერთეულებად აღიარებს) გასწვრივ სადამკვირვებლო ფრენებისთვის 10-კილომეტრიანი შემზღუდავი ზოლის დაწესება 2) საწვავის შემვსები აეროდრომის ანექსირებულ ყირიმის ტერიტორიაზე განსაზღვრა; 3) კალინინგრადის ოლქთან საფრენი დისტანციის დაწესება; 4) რუსეთის მიერ ამერიკისა და კანადისთვის რუსეთის სამხედრო წვრთნებზე ერთობლივი სადამკვირვებლო ფრენის შეზღუდვა, და 5) რუსეთის მიერ ხელშეკრულების პერიოდული დარღვევა, რაც ხელს უშლის ნდობის მოპოვების პროცესს.
თუმცაღა, განცხადებაში აღნიშნულია, რომ აშშ არ გამორიცხავს ხელშეკრულების მხარედ დარჩენას, თუ კი რუსეთის ფედერაცია შეთანხმების სრულად შესრულებისკენ გადადგამს ნაბიჯებს.
ღია ცის შესახებ ხელშეკრულება ევროპის უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის ორგანიზაციის (ეუთო) ფარგლებში მოქმედი საერთაშორისო ხელშეკრულებაა, რომელიც ხელმომწერ ქვეყანათა ტერიტორიაზე შეუიარაღებელი სადამკვირვებლო ფრენების რეჟიმს აწესებს. ხელშეკრულების მიზანი სამხედრო სფეროში „ღიაობისა და გამჭვირვალობის გაუმჯობესება“ და „ევროპაში არსებული და სამომავლო შეიარაღების კონტროლის შეთანხმებებთან თავსებადობის მონიტორინგის ხელშეწყობაა“.
1999 წლის ვენის დოკუმენტთან და ევროპაში ჩვეულებრივი შეიარაღებული ძალების შესახებ ხელშეკრულებასთან (CFE) ერთად, ღია ცის შესახებ შეხეთანხმება „ევროპაში ჩვეულებრივი შეიარაღების კონტროლის სისტემის ქვაკუთხედს წარმოადგენს“ და ხელს უწყობს ევრო-ატლანტიკურ და ევრაზიის რეგიონებში უსაფრთხოებასა და ნდობის მოპოვებას.
ხელშეკრულების მიერ დაწესებული რეჟიმი წევრ სახელმწიფოებს პასიურ (განსაზღვრული რაოდენობის ფრენების მიღების ვალდებულება) და აქტიურ (განსაზღვრული რაოდენობის ფრენების განხორციელების უფლება) კვოტებს უწესებს და სადამკვირვებლო ფრენების განხორციელების დეტალებს არეგულირებს, მათ შორის, ისეთ დეტალებს, როგორებიცაა „წევრი სახელმწიფოს მიერ საწვავის შესავსები აეროდრომის“ განსაზღვრას.
საგულისხმოა, რომ წევრ ქვეყნებს მეორე წევრი სახელმწიფოს ტერიტორიის ნებისმიერ მონაკვეთზე შეუძლიათ სადამკვირვებლო ფრენის განხორციელება, თუმცა შეზღუდვები შეიძლება დაწესდეს, თუკი სადამკვირვებლო ფრენა ხორციელდება დასაკვირვებელი ქვეყნის იმ მოსაზღვრე სახელმწიფოს საზღვრის მონაკვეთიდან, რომელიც ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების მხარე არ არის. ასეთ დროს, სადამკვირვებლო თვითმფრინავი ხელშეკრულების არაწევრი სახელმწიფოს საზღვარს 10 კილომეტრზე ახლოს არ უნდა მიუახლოვდეს.
აშშ-ის გადაწყვეტილების ანალიზისთვის შემდეგ სამ ძირითად კითხვაზე პასუხის გაცემა არის მნიშვნელოვანი: 1) რა დგას ამერიკის გადაწყვეტილების უკან და როგორია გლობალური კონტექსტი?; 2) როგორ აიხსნება ხელშეკრულებისადმი რუსეთის შერჩევითი მიდგომა, და 3) რას ნიშნავს ან/და რას ცვლის საქართველოსთვის ამერიკის ეს გადაწყვეტილება?
საერთაშორისო პოლიტიკური კონტექსტი
აშშ-ის მიერ ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების დატოვებაზე გადაწყვეტილებას წინ უძღოდა 2019 წელს ამერიკის მიერ საბჭოთა კავშირთან 1987 წელს მოლაპარაკებული საშუალო სიშორის ბირთვული ძალების შესახებ შეთანხმების (INF) დატოვება.
ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების მსგავსად, 2019 წელს ამერიკამ რუსეთი ამ შეთანხმების დარღვევაშიც დაადანაშაულა და შეთანხმების შესრულების 60 დღიანი ვადა დაუწესა, წინააღმდეგ შემთხვევაში, ხელშეკრულებიდან გასვლით დაიმუქრა. რუსეთმა ამერიკის პოზიციები არ გაიზიარა და თავადაც დატოვა შეთანხმება; 2019 წლის 2 აგვისტოს შეთანხმება ოფიციალურად დატოვა აშშ-მაც და ხელშეკრულებამ არსებობა შეწყვიტა.
ნატოს წევრმა ქვეყნებმა – ისევე როგორც 2019-ში INF-ზე – ამჯერადაც გაიზიარეს ამერიკის მოსაზრება რუსეთის მიერ ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების დარღვევაზე და რუსეთს მოუწოდეს, შეასრულოს ნაკისრი ვალდებულებები, რაც ხელს შეუწყობს ხელშეკრულების წევრად ამერიკის დარჩენას.
აშშ-ის გადაწყვეტილებება ნათლად აჩვენებს, რომ ვაშინგტონი აღარ ეგუება რუსეთის მიერ აქამდე აღებული ვალდებულებების დარღვევას და ძალისმიერი გზით დაწესებული ახალი სტატუს კვოს წარსულში დადებულ შეთანხმებებზე მორგებას.
„ღია ცის“ შემთხვევაში, რუსეთმა ხელშეკრულებას მის მიერ დაწესებული ახალი სტატუს კვო მოარგო, რასაც დასავლეთის სახელმწიფოები და მათი პარტნიორები არ ცნობენ. რუსეთის მიერ აფხაზეთისა და ცხინვალის რეგიონის/სამხრეთ ოსეთის დამოუკიდებელ სახელმწიფოებად აღიარება და მათი ღია ცის შეთანხმების არაწევრ სახელმწიფოდ გამოცხადება, ისევე როგორც, „საწვავის შემვსები აეროდრომის“ ანექსირებულ ყირიმის რეგიონში განთავსება ამის მაგალითებია.
თუმცაღა, გარდა რუსეთის ამ ქმედებებზე რეაგირებისა, თვალშისაცემია ისიც, რომ აშშ რუსეთს აღარ ხედავს თანაბარ ან/და ერთადერთ აქტორად, რომელთანაც გლობალური უსაფრთხოების საკითხები უნდა გადაწყვიტოს. ამის ფონზე, ნაშრომის – სამმხრივი კონტროლი? პერსპექტივები ვაშინგტონიდან, მოსკოვიდან და პეკინიდან – ავტორები გამოთქვამენ მოსაზრებებს, რომ აშშ ან ხელახლა ცალ-ცალკე მოილაპარაკებს ახალ პირობებს რუსეთთან და ჩინეთთან, ან სამმხრივი შეიარაღების კონტროლის რეჟიმი გაფორმდება ამერიკის, ჩინეთისა და რუსეთის მონაწილეობით.
რა გზაც არ უნდა აირჩიოს ვაშინგტონმა, ჩანს, რომ აშშ ძირითად გლობალურ მეტოქედ ჩინეთს მიიჩნევს, მიუხედავად იმისა, რომ ჩინეთის ბირთვული შესაძლებლობები რუსეთისას ბევრად ჩამორჩება. გრძელვადიან პერსპექტივაში ჩინეთის მზარდი ეკონომიკური, პოლიტიკური და სამხედრო პოტენციალი ამერიკისთვის უფრო დიდ გამოწვევას წარმოადგენს, ვიდრე — ეკონომიკურად სუსტი რუსეთი, რომელიც ამერიკას მხოლოდ რეგიონულ დონეზე უქმნის საფრთხეს. შესაბამისად, რუსეთის შეკავება შესაძლებელია რეგიონულ დონეზე გადადგმული საპასუხო ნაბიჯებით, ხოლო ჩინეთთან მეტოქეობა, როგორც რეგიონულ, ისე გლობალურ ზომებს მოითხოვს.
„ღია ცის“ დატოვების განზრახვაც რეგიონულ დონეზე რუსეთის შეკავების ნაწილია. ყირიმის ანექსიის შემდეგ, აშშ-მ და ნატოს სხვა წევრებმა გადადგეს მთელი რიგი ნაბიჯები (მათ შორის, ნატოს მიერ ბალტიისა და შავი ზღვის უსაფრთხოებისკენ მიმართული ზომები), რომლებიც მიზნად რუსეთის შემდგომი აგრესიული ნაბიჯების პრევენციას ისახავს.
რა გავლენა ექნება ამერიკის მიერ მიღებულ ზომებს რუსეთის ქცევაზე რეგიონში ჯერჯერობით რთული სათქმელია, თუმცა ნათელია, რომ აშშ-ის დაიწყო რეაგირება რუსეთის რევიზიონისტულ საგარეო პოლიტიკასა და გასული წლებში რუსეთის მიერ სხვადასხვა ხელშეკრულების დარღვევისა და მათი საკუთარი ინტერპრეტაციებით წაკითხვის ფაქტებზე.
რა დგას რუსეთის შერჩევითობის უკან?
ამერიკის მიერ „ღია ცის“ დატოვების განზრახვას რუსეთის საგარეო საქმეთა სამინისტრო განცხადებით გამოეხმაურა, რომელშიც, ტრადიციულად, ამერიკის ნაბიჯი დაგმო და იგი ულტიმატუმის ენით საუბარში დაადანაშაულა. თუმცა, უფრო საყურადღებო განცხადების ის ნაწილია, რომელშიც რუსეთი დიალოგისთვის მზადყოფნას გამოთქვამს, რომელიც „სამართლიანი უნდა იყოს და ერთმანეთის ინტერესებსა და წუხილებს იღებდეს მხედველობაში.“ რუსეთის საგარეო საქმეთა სამინისტრო ასევე აღნიშნა, რომ „ხელშეკრულებასთან მიმართებით რუსეთის პოლიტიკა დაეფუძნება რუსეთის ეროვნული უსაფრთხოების ინტერესებს“.
ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების განხორციელებაში პრობლემები 2010 წელს რუსეთის მიერ შეცვლილი პოლიტიკის გამო დაიწყო. 2010 წელს, რუმინეთ-ამერიკის რუსეთზე ერთობლივი სადამკვირვებლო ფრენისას საქართველოს საზღვრის აფხაზეთის მონაკვეთთან 2,5 კილომეტრით მიუახლოების შემდეგ, რუსეთმა ხელშეკრულების იმ დებულების გამოყენება მოითხოვა, რომელიც არაწევრი სახელმწიფოს საზღვრიდან 10 კილომეტრზე ახლო მანძილით ფრენებს ზღუდავს. რადგანაც რუსეთი აფხაზეთსა და ცხინვალის რეგიონს/სამხრეთ ოსეთს დამოუკიდებელ სახელმწიფოებად მიიჩნევს, მან ეს რეგიონები ხელშეკრულების არაწევრ, მიმდებარე „ქვეყნებად“ გამოაცხადა და მათ გასწვრივ მონაკვეთზე ფრენების განხორციელების 10 კილომეტრიანი შეზღუდვა დააწესა.
იმ დროისთვის, რუსეთის ეს მოთხოვნა საქართველომ, ამერიკამ და რუმინეთმა დაგმეს და რუსეთი საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის დარღვევაში დაადანაშაულეს, თუმცა რუსეთმა აღნიშული ბრალდება არ გაიზიარა. რუსეთის ნაბიჯი წარმოადგენდა ძალისმიერად შექმნილი სტატუს კვოს ხელშეკრულების პირობებზე მისადაგებას, რის საპასუხოდაც, საქართველომ 2012 წელს „შეაჩერა ღია ცის შესახებ ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების რუსეთთან მიმართებით შესრულება“. რუსეთის ამავე პოლიტიკის გაგრძელება იყო „საწვავის შემვსები აეროდრომის“ ანექსირებულ ყირიმში განთავსება, რაც უკრაინის ტერიტორიულ მთლიანობას არღვევს.
გარდა საქართველოსთან და უკრაინასთან მიმართებით „ახალი გეოპოლიტიკური რეალობების“ შესაბამისად ხელშეკრულების ინტერპრეტირების პოლიტიკისა, რუსეთმა სადამკვირვებლო ფრენების მანძილი შეზღუდა კალინინგრადის ოლქშიც, რომელიც რუსეთისთვის ნატოს ძალების დაბალანსების თვალსაზრისით სტრატეგიულ ტერიტორიას წარმოადგენს. რადგანაც ბალტიისა და შავი ზღვის რეგიონები რუსეთ-დასავლეთს შორის შესაძლო ახალი დაპირისიპირების ცენტრებად ყალიბდება, რუსეთის მხრიდან ღია ცის შესახებ ხელშეკრულებაზე დაწესებული შეზღუდვები ფართო გეოპოლიტიკური კონტექტის ნაწილი ხდება.
შესაბამისად, რუსეთის მიერ „ღია ცის“ დარღვევა მისი ბოლოდროინდელი საგარეო პოლიტიკიკის გამოვლინებაა. ერთი მხრივ, 2008 წლის რუსეთ-საქართველოს ომმა, აფხაზეთისა და ცხინვალის რეგიონების დამოუკიდებელ სახელმწიფოებად ცალმხრივმა აღიარებამ და ყირიმის ანექსიამ რუსეთის საგარეო პოლიტიკის პრიორიტეტები შეცვალა. რუსეთის მხრიდან ხელშეკრულების თვითნებურად წაკითხვა ამ შეცვლილი პრიორიტეტების გაგრძელებაა. კერძოდ, მას სურს, დასავლეთმა, უკრაინამ და საქართველომ რუსეთის მიერ ძალით დამყარებული ახალი „გეოპოლიტიკური რეალობა“ მიიღონ.
მეორე მხრივ, რუსეთის მიერ ყირიმის ანექსიამ ევროპაში უსაფრთხოების გამოწვევები გაზარდა და დასავლეთი და რუსეთი ურთიერთსაპასუხო ქმედებათა ჯაჭვში ჩართო. ყირიმის ანექსიის საპასუხოდ ნატომ და ამერიკის შეეთებულმა შტატებმა ბალტიისა და შავი ზღვის რეგიონებში თავდაცვითი პოტენციალის გაძლიერება დაიწყეს, რასაც, თავის მხრივ, რუსეთმა გაზრდილი მილიტარიზაციით უპასუხა. ამის ფონზე, კითხვის ნიშნის ქვეშ დგება ევროპის უსაფრთხოება და შეიარაღების კონტროლის მომავალი, განსაკუთრებით იმის გათვალისწინებით, რომ რუსეთმა 2007 წელს ჩვეულებრივი შეიარაღებული ძალების შესახებ შეთანხმებაში მონაწილეობა შეწყვიტა, ხოლო 2015 წელს კი საერთო საკონსულტაციო ჯგუფის დატოვებით საბოლოოდ დაასრულა.
ამერიკის მიერ ღია ცის შესახებ ხელშეკრულებიდან გამოსვლის განზრახვა რუსეთის მიერ დაწესებული „ახალი გეოპოლიტიკური რეალობების“ მიუღებლობის დემონსტრირებაა. 2008 წელს საქართველოს მიმართ რუსეთის მიერ დაწყებული აგრესიული საგარეო პოლიტიკური ქმედებების შედეგები დღესაც იჩენს თავს და ევროპაში უსაფრთხოების ახალ გამოწვევებს გარდაუვალს ხდის.
ცხადია, რომ რუსეთ-დასავლეთის მეტოქეობას უარყოფითი გავლენა ექნება მთლიანად ევროპულ უსაფრთხოებაზე, თუმცა ეს განსაკუთრებით საგრძნობია საქართველოსა და უკრაინისთვის, რომლებიც დასავლური სამხედრო ალიანსის წევრები არ არიან და არც ამერიკასთან ორმხრივი თავდაცვითი ხელშეკრულება აქვთ გაფორმებული.
რას ცვლის საქართველოსთვის ამერიკის ეს გადაწყვეტილება?
რუსეთის მიერ „ღია ცის“ ხელშეკრულების საქართველოს სუვერენიტეტისა და ტერიტორიული მთლიანობის საზიანო ინტერპრეტირებისა და მასთან წარუმატებელი მოლაპარაკებების შემდეგ, საქართველომ 2012 წელს რუსეთთან მიმართებით შეთანხმების მოქმედება შეწყვიტა. საქართველო ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებას აგრძელებს სხვა ყველა წევრ ქვეყანასთან მიმართებით.
ღია ცის შესახებ ხელშეკრულებაში საქართველოს (არ)მონაწილეობის საკითხი ისევ გააქტიურდა 2017–2018 წელს, როდესაც რუსეთმა საქართველოზე სადამკვირვებლო ფრენების განხორციელება კვლავ მოითხოვა, რაზეც საქართველომ არსებული პოლიტიკის შესაბამისად უარი განაცხადა. აღსანიშნავია, რომ მოსკოვის მიერ 2018 წელს მიერ გამოქვეყნებულ დოკუმენტით რუსეთი აფხაზეთთან და ცხინვალის რეგიონთან 10-კილომეტრიანი შეზღუდვის ზოლის დაცვის პოზიციის ერთგული დარჩა, რაც საქართველოს უარს გასაგებს ხდის. საბოლოოდ, მეტწილად ამერიკასა და რუსეთს შორის შეუთანხმებლობის გამო, 2018 წელს ფრენები საერთოდ ვერ შედგა, თუმცა 2019 წელს ფრენები კვლავ განახლდა.
მიუხედავად იმისა, რომ ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების სრულყოფილად გაგრძელებაში საქართველოს პოზიცია მნიშვნელოვანია, ხელშეკრულების ბედს საქართველოს საკითხთან ერთად სხვა ისეთი საკითხები განსაზღვრავენ, როგორებიცაა რუსეთის მიერ ხელშეკრულებასთან მიმართებით დაწესებული სხვა შეზღუდვები (მაგალითად, კალინინგრადის საკითხი) და რუსეთსა და ამერიკას შორის არსებული მნიშვნელოვანი განსხვავებები შეიარაღების კონტროლის საკითხებზე.
შესაბამისად, თუნდაც, ჰიპოთეტურად, რუსეთმა დროებით უკან წაიღოს 10-კილომეტრიანი შეზღუდვა აფხაზეთთან და ცხინვალის რეგიონთან მიმართებით (რაც ნაკლებად მოსალოდნელია), სხვა გადაუჭრელი საკითხები ხელშეკრულების ბედსა და მასში ამერიკის მონაწილეობის საკითხის კითხვის ნიშნის ქვეშ ტოვებს.
მიუხედავად იმისა, რომ საქართველომ მხარდაჭერა გამოუცხადა აშშ-ის გადაწყვეტილებას, ხელშეკრულებაში მონაწილეობის შესახებ ქვეყნის პოზიციის ჩამოყალიბება იმაზეა დამოკიდებული, თუ როგორ წარიმართება ამერიკა/დასავლეთსა და რუსეთს შორის მოლაპარაკებები. რუსეთის საგარეო საქმეთა სამინისტროს მიერ გამოთქმული მზადყოფნა (რაც არ შეინიშნებოდა 2019 წელს INF-თან მიმართებით, როდესაც რუსეთმა საპასუხოდ თავადაც დატოვა შეთანხმება) ამერიკასა და რუსეთს შორის მოლაპარაკებებისა და შეთანხმების მიღწევის მცირე შესაძლებობას აჩენს.
ამ შესაძლო მოლაპარაკებების ფონზე მნიშვნელოვანია, საქართველომ ხაზი გაუსვას უკვე არსებული პოლიტიკის შენარჩუნების საჭიროებას. კერძოდ, საქართველო ვერ აღადგენს რუსეთთან მიმართებით ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების მოქმედებას, თუკი რუსეთი ხელშეკრულების ინტერპრეტირებით საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის დარღვევას განაგრძობს.
იმ შემთხვევაში, თუ მოლაპარაკებები ვერ შედგება და აშშ ხელშეკრულებას დატოვებს, ევროპა შეცვლილი რეალობის წინაშე დადგება, რამაც შესაძლოა საფუძველი დაუდოს ახალი რეჟიმის ფორმირებას. თუმცაღა, ხელშეკრულების შემდგომი ფუნქციონირების საკითხი ასევე დამოკიდებულებული იქნება იმაზე, თუ რა პოზიციებს დაიჭერენ ევროპის სხვა ცალკეული სახელმწიფოები, ევროკავშირი და ჩრდილოატლანტიკური ხელშეკრულების ორგანიზაცია. ამ მხრივ, აღსანიშნავია, რომ ევროპის 11-მა სახელმწიფომ, გერმანიისა და საფრანგეთის ლიდერობით, უკვე განაცხადა, რომ ისინი ხელშეკრულების განხორციელებას განაგრძობენ და მზად არიან, სხვადასხვა საკითხის გადასაჭრელად რუსეთთან მოლაპარაკებები აწარმოონ.
ნებისმიერ შემთხვევაში, ამ საკითხზე საქართველოს საგარეო პოლიტიკური ნაბიჯები დამოკიდებული იქნება იმაზე, თუ როგორ პოზიციას დაიკავებს რუსეთის ფედერაცია. რუსეთის მიერ სასურველი სტატუს კვოს (10-კილომეტრიანი შეზღუდვა) შენარჩუნების სურვილი განაპირობებს საქართველოს მიერ ასევე სტატუს კვოს (რუსეთთან მიმართებით ღია ცის შესახებ ხელშეკრულების მოქმედების შეჩერების გაგრძელება) შენარჩუნების პოზიციას, რაც საკითხს კვლავ გადაუჭრელს დატოვებს.
ამერიკის მიერ ხელშეკრულობის ერთ-ერთ დარღვევად საქართველოსთან მიმართებით რუსეთის ქცევის დასახელება კი იმის თქმის საფუძველს იძლევა, რომ მოლაპარაკებების დროს შტატები საქართველოს პოზიციებს და ინტერესებს გაითვალისწინებს. თუმცა, აუცილებელია ევროპის ცალკეულ სახელმწიფოებთან, კერძოდ საფრანგეთთან და გერმანიასთან, საქართველოს არსებული პოზიციის მნიშვნელობის და საჭიროების გამეორება რათა რუსეთთან მიმდინარე მოლაპარაკებების ფონზე, საქართველოს არ მოუწიოს ისეთი დათმობითი ნაბიჯების გადადგმა, რომლებიც მის ეროვნულ ინტერესებს დააზიანებს.
ირაკლი სირბილაძე — საგარეო პოლიტიკის ანალიტიკოსი და საერთაშორისო ურთიერთობების მაგისტრია. მისი კვლევის ინტერესებს წარმოადგენს საქართველოს საგარეო პოლიტიკა, რუსეთის საგარეო პოლიტიკა და საერთაშორისო ურთიერთობების თეორია.
