მოამზადა ასოციაცია «სამართალი და თავისუფლება“
უმაღლესი მთავარსარდლის ერთი წელი
25.01.2004 _25.01.2005
შესავალი
რევოლუციის შემდეგ საზოგადოება ახალი ხელისუფლების მხრიდან ბევრი სასიკეთო ღონისძიებების განხორციელებას ელოდა. ასოციაცია «სამართალი და თავისუფლება», რომელიც მეშვიდე წელია სამხედრო თემატიკაზე მუშაობს და სისტემატურად ახორციელებს სამხედრო ძალებში მიმდინარე პროცესების მონიტორინგს, ამ სფეროში მეტად სასარგებლო ცვლილებების მოლოდინში იყო, მით უმეტეს, რომ უკვე 2004 წლის დასაწყისში სამხედრო აღმშენებლობა ქვეყანაში პრიორიტეტად გამოცხადდა.
2005 წლის 25 იანვარს ერთი წელი შესრულდა მას შემდეგ, რაც საქართველოს პრეზიდენტი _ სამხედრო ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი, ოფიციალურად შეუდგა თავისი ფუნქცია-მოვალეობების შესრულებას. წინამდებარე მონიტორინგის შედეგებიც სწორედ რომ უმაღლესი მთავარსარდლის მიერ სამხედრო სფეროში განხორციელებულ საქმიანობას შეეხება.
მონიტორინგის შედეგების ანალიზისას, ცხადია, გასათვალისწინებელია ის ფაქტი, რომ ამჟამინდელ ხელისუფლებას მემკვიდრეობით განადგურებული და გაკოტრებული სამხედრო მმართველობა ჩაბარდა, ამდენად, არავის ჰქონდა ილუზია იმისა, რომ ერთ წელიწადში შეიქმნებოდა ძალიან ძლიერი სამხედრო ძალები მოქნილი მმარველობითა და სრული საბრძოლო თუ სოციალური უზრუნველყოფით, მაგრამ არც ის წარმოგვედგინა, რომ რეფორმის განხორციელება მხოლოდ მინისტრთა ცვლილებებით შემოიფარგლებოდა და თავდაცვის გაზრდილ ბიუჯეტს ადეკვატური შედეგი არ მოჰყვებოდა.
საქართველოს პრეზიდენტი ამ ერთი წლის მანძილზე ხშირად ახსენებდა საზოგადოებას ჯარში განვითარებული პოზიტიური ტენდენციების შესახებ, ასევე არასწორი პოზიციისკენ მიუთითებდა საზოგადოების იმ ნაწილს, რომლებიც ვერ ხედავდნენ სასიკეთო ცვლილებებს და აკრიტიკებდნენ ხელისუფლების საქმიანობას. განხორციელებული მონიტოინგის შედეგად ჩვენც მივეკუთვნეთ საზოგადოების იმ ნაწილს, რომელიც თვლის, რომ სამხედრო ძალებში განხორციელებული რეფორმა ძალიან შორს არის რეალური რეფორმის იდეისაგან, მეტიც, ის, ფაქტობრივად, არ არსებობს. აღნიშნულის გაცხადების უფლებას გვაძლევს პრეზიდენტის მიერ გამოცემული ბრძანებულებები, საკადრო პოლიტიკა, ისედაც მწირი ბიუჯეტის არამიზნობრივი ხარჯვა და, ზოგადად, სამხედრო სფეროს განვითარების გეგმის არარსებობა.
რაც შეეხება მონიტორინგის შედეგებში ასახულ ჩვენ კრიტიკულ მიდგომას მიმდინარე პროცესებთან მიმართებაში, იგი არ არის არაორდინალური და არ სცილდება სამოქალაქო დემოკრატიული კონტროლის პრინციპებს, მეტიც, ეს არის ჩვენი, როგორც საზოგადოებრივი/არასამთავრობო ორგანიზაციის, ვალდებულება, რომ, თუკი პრეზიდენტი და ხელისუფლება ვერ ხედავენ პროცესების უარყოფით მხარეებს, საშუალება ჰქონდეთ არსებული პრობლემების შესახებ მიიღონ ალტერნატიული ხედვა, საზოგადოება კი ყოველთვის დარჩება ობიექტურ მსაჯულად.
იმედს ვიტოვებთ, რომ მიმდინარე წელი გაცილებით მნიშვნელოვანი და სასიკეთო იქნება სამხედრო ძალებისათვის, რაც სახელმწიფო სიძლიერის ერთ-ერთი უმთავრესი გარანტია.
1. «რეფორმა»
რეფორმა თავისი არსით გულისხმობს არსებული სისტემების გაუმჯობესებას ან მასში სასიკეთო ცვლილებების შეტანას შემდგომში მისი უფრო ეფექტურად გამოყენებისათვის. სამხედრო სფეროში არსებული მძიმე მდგომარეობა უკვე ადრეულ პერიოდში საკმაოდ ობიექტურად შენიშნეს საქართველოს მეგობარმა ქვეყნებმა და მოავლინეს სხვადასხვა საერთაშორისო ორგანიზაციები და ექსპერტები თავდაცვისა და უსაფრთხოების სისტემების შესასწავლად და რეკომენდაციების მოსამზადებლად.
საქართველოს სამხედრო რეფორმის გასატარებლად ფასდაუდებელი დახმარება გაწიეს:
• საერთაშორისო უსაფრთხოების მრჩეველთა საბჭომ (ISAB);
• აშშ-ს თავდაცვის დეპარტამენტის რესურსების მართვის შესწავლის ჯგუფმა (DRMS);
• აშშ-ის ევროპულმა მთავარსარდლობამ;
• « Cubic»-ის ჯგუფმა და სხვა.
ზემოხსენებული ექსპერტების მიერ შესწავლილ და დამუშავებულ იქნა საქართველოს სამხედრო ძალების მმართველობის სისტემა და სტრუქტურა და მომზადდა მნიშვნელოვანი რეკომენდაციები სხვადასხვა მიმართულებებით. ცხადია, ერთი წლის მანძილზე პრეზიდენტი ვერ შეძლებდა მიღებული რეკომენდაციების სრულად გაანალიზებასა და განხორციელებას, თუმცა მათგან გამოვყოფდით იმ აუცილებელ გასატარებელ ღონისძიებებს, რომლებიც პრეზიდენტის ინიციატივით უნდა განხორციელებულიყო, კერძოდ, ესენია:
• სამხედრო მმართველობის შესახებ საკანონმდებლო ინიციატივა;
• სამხედრო-სამოქალაქო მმართველობის გამიჯვნა;
• ერთიანი სამხედრო მმართველობის სისტემის ჩამოყალიბება;
• სამხედრო მომზადების ეფექტური პროგრამის შექმნა.
მოცემული ღონისძიებების გასატარებლად ნაწილობრივ მართლაც გადაიდგა პირველი ნაბიჯები, თუმცა უმეტეს შემთხვევაში იგი გასცილდა რეკომენდაციებს და “რეფორმა” შედეგის გარეშე დასრულდა. ყოველივე ზემოაღნიშნულის შესახებ შევეცდებით ქვემოთ უფრო დაწვრილებით ვისაუბროთ.
1.1. ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია
სახელმწიფოში არმიის მშენებლობის პრიორიტეტების განმსაზღვრელი ძირითადი დოკუმენტებია სახელმწიფოს უსაფრთხოების კონცეფცია და სამხედრო დოქტრინა. საუბარი ძლიერ არმიაზე, სამხედრო სამსახურის პრიორიტეტულობაზე, სამხედრო მმართველობის რეფორმაზე აფსურდულია, სანამ სახელმწიფოს არ გააჩნია ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია. ის ფაქტი, რომ საქართველოს დამოუკიდებლობის 15 წლის მანძილზე არასოდეს ჰქონია აღნიშნული სახის დოკუმენტი, მიანიშნებს იმას, რომ ქვეყანაში სამხედრო ძალების დანიშნულება ჯერ კიდევ გაუგებარია და არ არის ჩამოყალიბებული ის ძირითადი პრინციპები, რომლის მიხედვითაც უნდა მოხდეს მისი განვითარება.
ყოველი ექსპერტი, რომელიც საქართველოს დახმარებას უწევს სამხედრო რეფორმის განხორციელებაში, პირველ პირობად წლების მანძილზე სწორედ რომ ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციის შემუშავებას გვირჩევდა, მაგრამ ამაოდ.
უმაღლეს მთავარსარდალმა ერთი წლის მანძილზე ვერ შესძლო ესოდენ მნიშვნელოვანი დოკუმენტი დაემტკიცებინა, მით უმეტეს, რომ მაღალკვალიფიციური კადრებისა და მართებული მენეჯმენტის შემთხვევაში აღნიშნული სახის დოკუმენტის პროექტის შემუშავება რამდენიმე დღეშია შესაძლებელი.
თუმცა აშკარაა, რომ სახელმწიფო მმართველობაში არ ჩანს არც პოლიტიკური ნება და არც კვალიფიციური კადრები მოიძებნებიან, რომლებიც ამ დოკუმენტს მოამზადებენ. გარდა ამისა, უსაფრთხოების კონცეფციის დამტკიცებას, სავარაუდოდ, მოჰყვება ახალი სამხედრო დოქტრინის მიღება (არსებული სამხედრო დოქტრინა ვერ ასახავს თანამედროვე მოთხოვნებს), რაც გამოიწვევს სამხედრო აღმშენებლობის გარკვეულ ჩარჩოებში მოქცევას და თავდაცვისა და უსაფრთხოების სისტემის მოწყობა არ იქნება განპირობებული ცალკეული მინისტრების ნება-სურვილსა თუ ზოგად შეხედულებებზე.
1.2. რეფორმის გეგმა
საკამათო არ არის ის ფაქტი, რეფორმის განსახორციელებლად, სულ მცირე, თავად რეფორმის გეგმა არის საჭირო, სადაც უკვე ასახული უნდა იყოს სისტემის გაუმჯობესებისათვის კონკრეტული და თანმიმდევრული ღონისძიებები. თუმცა სახელმწიფოში არ არსებობს სამხედრო სფეროში გასატარებელი კონკრეტული გეგმა და ე.წ. რეფორმის ცალკეული ნაწილების შესახებ ინფორმაცია ვრცელდება პრეზიდენტის განცხადებებში, რომელიც ხშირ შემთხვევაში არ აისახება დოკუმენტურად და მისი აღსრულება ან საერთოდ არ ხდება, ან შეცვლილი ფორმით. საზოგადოებისთვის კი პასუხგაუცემელი რჩება ერთობ მნიშვნელოვანი კითხვები, კერძოდ:
• ზოგადად, რატომ არის საჭირო რეფორმის გატარება;
• რა დაბრკოლებები შეიძლება წარმოიშვას რეფორმის მსვლელობისას;
• რა დროა საჭირო რეფორმის საბოლოო დასრულებისათვის;
• რა თანმიმდევრობით განხორციელდება რეფორმა;
• კონკრეტულად რა შედეგს გამოიღებს განხორციელებული რეფორმა.
რეფორმის გეგმის არარსებობის გამო:
• სახელმწიფოში ვერ მოხერხდა კომპლექსური ცვლილების განხორციელება;
• ცალკეული მინისტრების მიერ უარყოფილ იქნა წინა მინისტრების სამხედრო განვითარების “გეგმები”;
• საზოგადოებამ დაკარგა რეფორმების განხორციელებაზე კონტროლის საშუალება.
ყოველივე ამის შედეგად:
• სამხდერო მმართველობა იმავე წესითა და ტენდენციებით წარიმართა და ზოგ შემთხვევებში ქაოტური სახე მიიღო;
• არმიის განვითარების კომპლექსური გეგმის არარსებობის გამო, მოიშალა სამხედრო მმართველობა;
• მოულოდნელი “რეფორმების” ცალკეული გამოვლინებების გამო მნიშვნელოვნად ჩამორჩა საკანონმდებლო რეგულირება;
• დაირღვა სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების დემოკრატიული პრინციპები.
რეფორმის გეგმის არარსეობის გამოხატულების რამდენიმე მაგალითს მოვიყვანთ:
_ შინაგანი ჯარის შეიარაღებულ ძალებთან შერწყმის საკითხის განხილვისას პოზიციები მხოლოდ 3 დღის განმავლობაში რამდენჯერმე შეიცვალა და იგი გამომდინარეობდა არა რეფორმის გეგმიდან, არამედ დაკავშირებული იყო პრეზიდენტის ერთგული გენერლისათვის (გ. თათუხაშვილი) დამაკმაყოფილებელი პოსტის მოძებნასთან.
_ ცხინვალის სამშვიდობო ბატალიონში მონაწილე ბათუმის ბრიგადის სამხედრო მოსამსახურეები თავიანთი დისლოკაციის ადგილზე დაბრუნებისას არ შეუშვეს ნაწილის ტერიტორიაზე იმ მოტივით, რომ ე.წ. რეფორმის ფარგლებში მათი პირადი შემადგენლობა გაყვანილი იყო კადრების განკარგულებაში; მათ ასევე უარი ეთქვათ ხელფასის მიღებაზე.
_ 2004 წლის დეკემბერში ირაკლი ოქრუაშვილის გამინისტრებისას შინაგანი ჯარის პირადი შემადგენლობა გადაყვანილი იყო კადრების განკარგულებაში და მათი დაკომპლექტება ვერ მოხერხდა 2 თვის განმავლობაში. დღესაც ზოგიერთი სამხედრო ნაწილის პირადი შემადგენლობა გაურკვეველ მდგომარეობაში იმყოფება.
1.3. სამხედრო-სამოქალაქო ფუნქციების გამიჯვნა
თანამედროვე ეფექტური სამხედრო მმართველობის უმნიშვნელოვანეს მიღწევას სამოქალაქო დემოკერატიული კონტროლი წარმოადგენს. სწორედ ამიტომ დასავლეთის ქვეყნების სამხედრო პოლიტიკურ მმართველობას არასამხედრო უწყება ახორციელებს, რომელსაც სათავეში პოლიტიკური თანამდებობის პირი უდგას.
რეფორმის წარმატებით დაწყების ერთ-ერთ პირობას სამხედრო-სამოქალაქო ფუნქციების გამიჯვნა წარმოადგენდა, რომელიც უშუალოდ საქართველოს პრეზიდენტს – სამხედრო ძალების უმაღლეს მთავარსარდალს, უნდა განეხორციელებინა საქართველოს თავდაცვის სამინისტროსა და გენერალური შტაბის დებულებების დამტკიცებით.
უმაღლესმა მთავარსარდალმა საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს დებულების დასამტკიცებლად მხოლოდ ორთვენახევრის შემდეგ მოიცალა და გელა ბეჟუაშვილის მინისტრობის პერიოდში, 2004 წლის 5 აპრილს ¹119 ბრძანებულებით დაამტკიცა დებულება, რომელიც ექვსი მუხლისგან შედგებოდა და, ჩვენი აზრით, 35-მდე როგორც იურიდიულ, ისე ტექნიკურ და რეფორმის თვალსაზრისით შეცდომებს შეიცავდა (იხ. ასოციაციის მონიტორინგი “თავდაცვის სამინისტროს ახალი მმართველობის ასი დღე”). მაგალითისთვის შეიძლება მოვიყვანოთ: «სამინისტროს დანიშნულებაა საქართველოს შეიარაღებული ძალების აღმშენებლობა, მუდმივი საბრძოლო და სამობილიზაციო მზადყოფნის უზრუნველყოფა, ბრძოლისუნარიანობის განმტკიცება, ქვეყნის დამოუკიდებლობის ნებისმიერი ხელყოფისა და შესაძლო აგრესიის მოგერიება»; ანდა «სამინისტროს ძირითადი ამოცანებია: ბ) საქართველოს შეიარაღებული ძალების მუდმივი მზადყოფნა საბრძოლო ამოცანის შესასრულებლად; დ) საქართველოს უმაღლესი საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ მიღებულ პოლიტიკურ გადაწყვეტილებათა სამხედრო უზრუნველყოფა» და ა.შ. (ზემოაღნიშნულები წარმოადგენს გენერალური შტაბის ფუნქციებს და არა სამინისტროს).
აღნიშნული დებულებით არა თუ გაიმიჯნა სამხედრო-სამოქალაქო ფუნქციები, არამედ მანამდე არსებულზე უფრო მეტად გართულდა; მოხდა სტრუქტურულ ქვედანაყოფებს შორის ფუნქციების აღრევა და დუბლირება. სამხედრო მმართველობაში მოისპო ზღვარი პოლიტიკურ და სამხედრო მმართველობებს შორის, მოიშალა ოპერატიული მმართველობის მთელი სისტემა, მით უმეტეს, რომ ამ თვალსაზრისით სამხედრო მმართველობა არც მანამდე იყო სრულყოფილი.
უკვე გიორგი ბარამიძის მინისტრობის პერიოდში, 2004 წლის 15 აგვისტოს უმაღლესმა მთავარსარდალმა ¹329 ბრძანებულებით ცვლილებები და დამატებები შეიტანა მანამდე დამტკიცებულ თავდაცვის სამინისტროს დებულებაში, რითაც მდგომარეობა გააუარესა, კერძოდ, სამინისტროსა და გენერალური შტაბის ფუნქციები და ამოცანები იგივე დარჩა, სტრუქტურა კი უფრო გართულდა, რასაც მოჰყვა ფუნქციების აღრევა და დუბლირება. შეცვლილი დებულება კვლავ ექვსი მუხლისგან შედგებოდა და, ჩვენი აზრით, 44 შეცდომა იყო დაშვებული (იხ. ასოციაციის მონიტორინგი “თავდაცვის სამინისტროს რეფორმა”). ამ შემთხვევაშიც შეცდომებში ვგულისხმობთ, როგორც იურიდიულ, ტექნიკურ და რეფორმის თვალსაზრისით შეცდომებს.
ირაკლი ოქრუაშვილის გამინისტრებასაც “ავტომატურად” მოჰყვა უმაღლესი მთავარსარდლის მიერ 2004 წლის 25 დეკემბრის ¹609 ბრძანებულებით შეტანილი ცვლილებები და დამატებები თ